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在这个过程中，有一种能力他用得最多，也最少被人看见：他会写法律。下面按时间讲七件事，每件看三点：他手里有什么，他怎样做到，他欺骗和伤害了谁。第一件和第四件主要讲法律条文。卡罗的结论有的已被后来的研究质疑，文中会标出。

一、1924 年：一条藏在公园法里的旧法

1924 年，州长阿尔·史密斯请摩西为长岛建州立公园。摩西手里有两样东西：史密斯的完全信任，和他自己在州政府改革委员会里练出来的起草本领。卡罗给他的评价是“奥尔巴尼最好的法案起草人”（奥尔巴尼是纽约州首府）。

摩西亲自起草了设立长岛州立公园委员会的法案。这份法案读起来像一份普通的机构设置法：委员会的名称、人数、经费、职责。真正的权力藏在一条引用里。法案规定，委员会取得土地时，可以按照一部 1884 年旧法的程序办理。

议员看到的是一个法律编号，大多数人没有去翻那部旧法。那部旧法规定的程序叫“占用”（appropriation）。它和通常的“征收”（condemnation）差别很大：

• 征收要先上法院。政府证明公共用途，法院定价，付款后土地才转手。
• 占用不需要先上法院。机构的人进入土地，提交一份通知，产权当场转给州。业主要想拿到补偿，得自己去索赔法院起诉。

一个是先审后拿，一个是先拿后审。这个区别没有写在摩西的法案正文里，只能从引用的编号里找到。

法案里还有第二层设计。委员会成员有固定任期，州长不能随时免职。在当时这看起来是保护公园事业不受政治干扰的改革措施，改革派也支持。它的实际效果是，下一任州长很难把摩西赶走。

法案通过后不久，摩西就用了占用权。他看中了长岛南岸泰勒家族的庄园，派人进去宣布土地归州。泰勒家起诉，法院判他违法。但他已经占住了土地，史密斯在政治上支持他，官司拖了很久。后来有富人捐了钱，这块地最后还是成了公园。

被伤害的是庄园主人，他们有钱，公众同情不多。被欺骗的是议员，他们投票时不知道自己给了什么权力。这件事定下了摩西后来常用的一个顺序：先占住，再打官司，判决来时工程已经开始了。

第二层设计在五年后起了作用。1929 年罗斯福接任州长，他不喜欢摩西，没有让他继续当州务卿。州务卿由州长任免，说撤就撤。但罗斯福动不了长岛公园委员会，因为那个位置写在法律里，有固定任期。

二、1920 年代末：北方州立公园大道的路线交易

长岛北岸住着当时美国最有钱的一批人。北方州立公园大道要穿过他们的庄园，他们强烈反对。

摩西手里有选路线的权力，还有“为普通人修路、对抗富豪”的公众形象。他公开说的正是这一套。私下里，他和奥托·卡恩等庄园主达成交易，把路线向南移，绕开庄园。卡恩还出钱支付了重新勘测的费用。

路线南移以后，经过的是小农户的土地。这些农户没有律师团，也没有报纸替他们说话。

摩西欺骗了公众：他公开的说法和私下的交易正好相反。他伤害了南边的小农户。卡罗认为，这是摩西第一次为了让工程推进，牺牲没有力量的人。

三、1934 到 1936 年：和罗斯福总统对抗

1934 年，拉瓜迪亚当选纽约市长，任命摩西为市公园局长，同时让他进入三区大桥管理局。拉瓜迪亚需要摩西，因为摩西能把联邦救济资金最快变成工程和就业。

同一年，罗斯福已经是总统。他让内政部长伊克斯发布了一条规定：如果一个管理局的成员同时担任市政职位，联邦就不给这个管理局拨款。全国符合这个条件的人基本只有摩西一个。

摩西手里有三样东西：报纸的支持、改革派的声誉、拉瓜迪亚对他的依赖。他把这条规定泄露给报纸，说总统为了私怨卡住纽约的工程和工作岗位。舆论站到他这边，罗斯福最后退让。

这件事里欺骗不多。他做的是把一个私人冲突说成公共利益问题。结果是，纽约的政客都看到了攻击摩西要付出的代价，连总统都没有赢。

四、1936 到 1938 年：三区管理局的修法

这是摩西权力的关键一步。前面所有的位置都还需要别人的信任，这一步之后，他有了一个不需要信任的基地。

原来的管理局是什么样

三区大桥管理局由州议会立法设立，负责建造连接曼哈顿、皇后区和布朗克斯的三区大桥。它是一个独立的公法人，可以发债券借钱，用过桥费还钱。

原来的设计有一个终点：大桥的债券还清以后，管理局解散，大桥和过桥费交还纽约市。到那时，权力也就回到选出来的政府手里。

摩西改了哪几处

摩西在 1936 年成为管理局主席。之后几年里，他推动议会修改了管理局的法律。这些修改在议员看来都是融资技术问题。卡罗的分析指出，有几处修改合在一起，改变了这个机构的性质。

原来的债券只为一座桥服务，现在管理局可以为新项目借新钱。

旧债还没到期，新债已经发出。这样一来，“债券还清”这一天可以一直往后推。解散条款还在法律里，但它的条件永远不会满足。

“相关”这个词没有清楚的边界，摩西可以用过桥费修新的道路、新的桥，几乎不需要别人批准。

第四处最关键。这段文字本来是为了让投资者放心买债券。投资者担心州明年改法律，把过桥费挪作他用，那样钱就还不上。有了这个保证，州的权力就变成了州对债券持有人的合同义务。

合同为什么让权力收不回来

美国宪法第一条第十款规定，州不得通过损害合同义务的法律。1819 年最高法院的达特茅斯学院案又确认，州授予的特许状也可以是合同。

把前面几处放在一起看：

• 法律说，债券还清前州不能改变管理局的权利。
• 法律又允许管理局不断发新债、借新钱还旧钱，所以债券永远还不清。
• 管理局的权利具体有哪些，写在债券决议（bond resolution）里，那是管理局和投资者之间的合同文件。
• 起草债券决议的人是摩西本人。他把管理局的权力、成员的地位、过桥费的用途都写进去。凡是写进去的，都受宪法保护。

结果，州议会仍然有立法权，但它通过一份合同限制了自己。如果州以后通过法律撤掉摩西的权力，债券持有人可以到联邦法院起诉，法院会倾向于判这条法律无效。

成员的固定任期和这套合同配合使用。市长和州长不能随时免掉成员。他们也不能用预算卡管理局，因为管理局有过桥费，不需要拨款。普通官员的三条控制线在这里都被挡住了：

谁被欺骗，谁受伤害

投票通过修正案的议员，以及签字的市长和州长，大多把它当成技术性修改。卡罗认为，他们没有理解这几处条文合在一起的后果。

这一步没有明显的直接受害者。长期的代价落在全体选民身上：一大笔过桥费和隧道费，以及用这笔钱决定修什么、拆什么的权力，从此不受选举控制。

五、1939 年：炮台桥和水族馆

有了三区的钱以后，摩西想在曼哈顿南端修一座连接布鲁克林的大桥，代替原来计划的隧道。大桥的引道会占掉炮台公园的大部分。

市民团体、建筑界和报纸都反对。摩西手里有三区的钱和越来越大的利益网，他几乎成功了。最后拦住他的是联邦陆军部，理由是大桥会威胁上游海军船厂的航道安全。这个理由在三区合同的保护范围之外。

失败后，摩西提出拆掉炮台公园里的克林顿堡，那里当时是纽约水族馆。他给出的理由是修隧道的工程需要。水族馆被迫搬走。克林顿堡后来由联邦定为历史遗址，才保留下来。卡罗把这件事写成报复：公共决策输了，他就拿一座公共建筑出气。

六、1950 年代：跨布朗克斯高速公路

1946 年，摩西被任命为纽约市建设协调人，全市的公共工程和联邦给纽约的建设资金都要经过他。跨布朗克斯高速公路是他用这个位置推动的工程之一。

路线经过东特里蒙特，一个稳定的犹太工人社区。居民组织起来，找到一条替代路线：往南移两个街区，沿着克罗托纳公园的边缘走，只需要拆很少的房子。

摩西说替代路线有工程问题，成本也更高。卡罗查阅资料、采访工程人员后认为，这些理由不真实，差别并不像摩西说的那样大。卡罗对“为什么不改线”给出的解释是摩西不愿让步，这一点只能算卡罗的推断。

摩西欺骗了居民和市政官员。大约 1500 户家庭失去住所，社区被高速公路切开，之后迅速衰败。

七、1949 年起：Title I 贫民区清理

1949 年联邦住房法的第一章（Title I）给城市拨款清理贫民区、建新住房。摩西领导纽约市的贫民区清理委员会，决定清理哪些街区、交给哪个开发商。

他把很多项目交给有政治关系的开发商。一些开发商先低价拿到土地，接着收旧楼的房租，多年不建新楼。摩西报出的居民安置数字，后来被证明和实际情况不符。

受害者主要是穷人，其中很多是黑人和波多黎各人。他们被迫搬走，很多人没有得到像样的安置。卡罗估计，摩西一生的工程一共迫使大约 50 万人搬离住所。

有争议的两个说法

卡罗还写过两件事。一是摩西故意把长岛公园大道上的桥修得很低，让公交车开不过去，把坐公交的穷人和黑人挡在海滩外。二是他通过控制水温，让黑人不去某些泳池。这两个说法主要来自单一证人，后来有学者提出质疑。它们可以作为卡罗的判断来读，不宜当成定论。

几件事放在一起看

摩西手里的东西有四样：早期真实的成就和声誉，起草法律的本领，三区管理局自己的钱，以及政客、银行、工会、承包商对他的需要。前两样让他拿到第三样，第三样买来第四样。

他欺骗的对象是议员、州长、市长、报纸和公众。方法反复出现：把关键权力藏在引用和技术条款里，压低项目成本先开工，对替代方案说谎，把反对者说成自私或别有用心。

他伤害的人几乎都没有政治力量。北岸的富豪反对他，他和他们做交易。南边的农户、东特里蒙特的居民、贫民区的租户反对他，他直接推过去。

1962 年，摩西用辞职威胁州长洛克菲勒，洛克菲勒当场接受，他的州职位当天就没了。那些位置是上级给的。三区管理局是他用法律条文和债券合同锁住的，洛克菲勒又花了六年。1968 年，洛克菲勒把三区并入新成立的大都会运输署（MTA），并保证债券持有人不受损失。债券持有人的受托人是大通曼哈顿银行，由他弟弟戴维·洛克菲勒领导。银行没有起诉，这把锁才打开。

方法与来源

本文根据卡罗原书的叙述整理，按时间挑出七件事。法律条文部分用的是大意，不是逐字原文：第一件里 1884 年旧法的编号和原立法目的没有写出，第四件的州承诺用的是这类管理局法律的标准文字。要引用原文，请对照原书核对。书中人物、职位和权力结构的速查，见 权力掮客速查。

1. Robert A. Caro，The Power Broker: Robert Moses and the Fall of New York，Knopf，1974。
2. Hilary Ballon、Kenneth T. Jackson 编，Robert Moses and the Modern City: The Transformation of New York，Norton，2007。书中对低桥和泳池说法提出质疑。

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